關(guān)于《吳川市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市實(shí)施細(xì)則（試行）》的政策解讀
為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)的決策部署，規(guī)范我市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理工作，健全土地增值收益分配機(jī)制，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，吳川市自然資源局根據(jù)制定行政規(guī)范性文件的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合吳川市實(shí)際，起草形成了《吳川市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市實(shí)施細(xì)則（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《細(xì)則》）。現(xiàn)就文件解讀如下：
一、制定背景
深化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)是黨中央立足我國(guó)基本國(guó)情和發(fā)展階段，作出的一項(xiàng)重大制度性安排。2022年9月，中央深改委第二十七次會(huì)議審議通過《關(guān)于深化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）；2022年11月，中辦、國(guó)辦正式印發(fā)該《意見》（廳字〔2022〕34號(hào)）。2023年3月，自然資源部召開入市試點(diǎn)動(dòng)員培訓(xùn)會(huì)議進(jìn)行部署，部辦公廳印發(fā)《深化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作方案》（自然資辦函〔2023〕364號(hào)），明確試點(diǎn)內(nèi)容、試點(diǎn)范圍、實(shí)施步驟，并且明確支持湛江市吳川市開展入市試點(diǎn)，承接入市試點(diǎn)任務(wù)。7月，《廣東省深化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)實(shí)施方案》（粵自然資發(fā)〔2023〕4號(hào)），11月，吳川市人民政府正式印發(fā)《吳川市深化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作實(shí)施方案》（吳府辦〔2023〕9號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《方案》），要求研究制定入市流轉(zhuǎn)程序及入市實(shí)施細(xì)則等配套政策，指導(dǎo)試點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)實(shí)施。
試點(diǎn)開展以來(lái)，我局加強(qiáng)理論指導(dǎo)實(shí)踐，開展“入市與成片開發(fā)土地征收之間關(guān)系”“入市土地增值收益調(diào)節(jié)金征收比例測(cè)算”兩大探索研究，形成專題研究報(bào)告；開展深入實(shí)地調(diào)研工作，了解村集體、市場(chǎng)主體、銀行等關(guān)注點(diǎn)，聽取各利益主體對(duì)入市試點(diǎn)工作的意見和建議，調(diào)查項(xiàng)目推進(jìn)堵點(diǎn)，針對(duì)性的研究提出解決方案。為鞏固現(xiàn)有的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市專題研究成果和制度建設(shè)成果，有必要加快制定《細(xì)則》，全面系統(tǒng)總結(jié)我市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的做法，將經(jīng)過實(shí)踐驗(yàn)證、行之有效的解決方案上升到行政法規(guī)層面予以固定和強(qiáng)化，穩(wěn)定入市各方預(yù)期，指導(dǎo)示范項(xiàng)目推進(jìn)，帶動(dòng)吳川市深化農(nóng)村改革再上新臺(tái)階。
二、法律政策依據(jù)
（一）國(guó)家法律法規(guī)
1．《中華人民共和國(guó)民法典》（中華人民共和國(guó)主席令第45號(hào)）；
2．《中華人民共和國(guó)土地管理法》（中華人民共和國(guó)主席令第32號(hào)）；
3．《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》（中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第743號(hào)）；
4．《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第55號(hào)）；
5．《中華人民共和國(guó)土地增值稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》（中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第138號(hào)）；
6．《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》（中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第710號(hào)）；
7．《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（2020年國(guó)務(wù)院令第732號(hào)）；
8．《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》（2018年8月31日十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過）。
（二）地方性法律法規(guī)
1．《廣東省土地管理?xiàng)l例》（廣東省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告第113號(hào)）；
2．《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（廣東省人民政府令第100號(hào)）；
3．《廣東省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》（廣東省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第62號(hào)公告）；
4．《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》（廣東省人民政府令第189號(hào)）。
（三）上級(jí)規(guī)范性文件
1．《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于深化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作的意見〉的通知》（廳字〔2022〕34號(hào)）；
2．《國(guó)家金融監(jiān)督管理局 自然資源部關(guān)于做好農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款相關(guān)工作的通知》（金規(guī)〔2024〕3號(hào)）；
3．《自然資源部關(guān)于印發(fā)〈土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)〉的通知》（自然資規(guī)〔2023〕7號(hào)）；
4．《自然資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)〈深化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作方案〉的通知》（自然資辦函〔2023〕364號(hào)）；
5．《財(cái)政部 國(guó)土資源部關(guān)于印發(fā)〈農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法〉的通知》（財(cái)稅〔2016〕41號(hào)）；
6．《財(cái)政部 自然資源部關(guān)于延續(xù)實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金政策的通知》（財(cái)稅〔2023〕52號(hào)）；
7．《自然資源部辦公廳 國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局辦公廳關(guān)于印發(fā)〈集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同〉〈集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓監(jiān)管協(xié)議〉示范文本（試點(diǎn)試行）的通知》（自然資辦發(fā)〔2023〕9號(hào)）；
8．《自然資源部 國(guó)家發(fā)展改革委 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于保障和規(guī)范農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的通知》（自然資發(fā)〔2021〕16號(hào)）；
9．《廣東省深化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)實(shí)施方案》（粵自然資發(fā)〔2023〕4號(hào)）；
10．《湛江市人民政府關(guān)于建立高質(zhì)量供地制度促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的指導(dǎo)意見》；
11．《湛江市人民政府關(guān)于印發(fā)湛江市征收農(nóng)村集體土地留用地安置管理實(shí)施細(xì)則（2023年修訂）的通知》；
12．《中共湛江市委 湛江市人民政府印發(fā)〈關(guān)于湛江市全面推進(jìn)“百縣千鎮(zhèn)萬(wàn)村高質(zhì)量發(fā)展工程”促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)施意見〉的通知》；
13．《吳川市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)〈吳川市深化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作實(shí)施方案〉的通知》（吳府辦〔2023〕9號(hào)）。
（四）參考規(guī)范性文件
1．《海南省集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)辦法》（瓊自然資改〔2019〕8號(hào)）；
2．《佛山市南海區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理試行辦法的通知》（南府〔2020〕80號(hào)）；
3．《佛山市南海區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃公開交易流程》；
4．《佛山市南海區(qū)人民政府關(guān)于延長(zhǎng)佛山市南海區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金與稅費(fèi)征收使用管理試行辦法有效期的通知》（南府函〔2023〕17號(hào)）；
5．《陵川縣人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)陵川縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理辦法（試行）的通知》（陵政辦發(fā)〔2020〕19號(hào)）；
6．《安吉縣人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)安吉縣深化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理辦法的通知》（安政辦發(fā)〔2023〕24號(hào)）。
三、主要內(nèi)容
《細(xì)則》以構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)為最終目標(biāo)，規(guī)范吳川市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理工作，健全土地增值收益分配機(jī)制，完善集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市規(guī)則。《細(xì)則》共7章、52條，各章依次為總則，入市范圍、方式和要求，入市程序，收益管理，開發(fā)利用監(jiān)管，法律責(zé)任以及附則。主要內(nèi)容如下：
第一章，總則。本章主要明確了統(tǒng)領(lǐng)各章的目的依據(jù)、適用范圍、概念界定、有關(guān)單位管理職責(zé)。目的依據(jù)條款，厘清了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市最終目的是構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，直接目的是規(guī)范吳川市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理工作，健全土地增值收益分配機(jī)制，完善集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市規(guī)則；概念界定條款依照《中華人民共和國(guó)土地管理法》第六十三條規(guī)定，明確農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的定義；有關(guān)單位管理職責(zé)條款旨在明確吳川市層面農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市統(tǒng)籌管理的機(jī)構(gòu)和單位分工，并規(guī)定遇單位名稱變更時(shí)，由承接其職能的單位負(fù)責(zé)相應(yīng)事項(xiàng)有關(guān)工作。
第二章，入市范圍、方式和要求。本章結(jié)合吳川實(shí)際，主要規(guī)定了入市主體、入市條件、年度計(jì)劃、入市范圍、入市方式、使用年限等，完善集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市規(guī)則。
一是落實(shí)入市主體。條款內(nèi)容明確了入市主體為具備所有者身份的農(nóng)民集體和依法代表行使所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，也可由其委托的具有市場(chǎng)法人資格的組織，依據(jù)授權(quán)委托書代理實(shí)施入市；根據(jù)鎮(zhèn)、村、組等集體經(jīng)濟(jì)組織的不同形態(tài)和發(fā)育程度，規(guī)范其行使所有權(quán)權(quán)利。
二是明確入市要求。針對(duì)我市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地地上建筑物，現(xiàn)狀已建成使用，且有意愿入市的情況，明確“帶建筑物”出讓的實(shí)施程序；對(duì)于我市村集體經(jīng)濟(jì)組織普遍存在土地開發(fā)能力不足的問題，明確宗地入市未達(dá)到“三通一平”的供地條件的，可通過在入市方案和入市合同約定由土地競(jìng)得人自行實(shí)現(xiàn)用地條件后開發(fā)利用。
三是擴(kuò)寬土地來(lái)源。為妥善處理歷史遺留問題，針對(duì)現(xiàn)狀為建設(shè)用地的存量建設(shè)用地，可通過規(guī)劃調(diào)整為經(jīng)營(yíng)性用途，按照農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市；對(duì)于全域土地綜合整治項(xiàng)目實(shí)施區(qū)域內(nèi)零散低效集體建設(shè)用地，騰挪出的集體建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)整到其他符合條件的區(qū)域入市。
四是靈活供地方式。《細(xì)則》鼓勵(lì)通過先租后讓、租讓結(jié)合、彈性年期等方式供應(yīng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，規(guī)定先租賃后出讓的租賃年限不得超過5年，與后續(xù)出讓年期之和原則上不得超過同類用途的國(guó)有建設(shè)用地最高年限。
第三章，入市程序。本章主要結(jié)合吳川實(shí)際，細(xì)化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市操作流程，內(nèi)容涵蓋了不同入市流程的操作規(guī)范，以及集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地二級(jí)市場(chǎng)的具體規(guī)定。
一是細(xì)化入市流程。《細(xì)則》根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》有關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步細(xì)化吳川市入市流程，分為4個(gè)階段、15個(gè)步驟，對(duì)各步驟實(shí)施主體、責(zé)任主體、操作事項(xiàng)、監(jiān)督管理等內(nèi)容予以明確，加快形成競(jìng)爭(zhēng)公平有序的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)配置機(jī)制和監(jiān)管規(guī)則。
二是規(guī)范抵押融資。為落實(shí)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)能，保護(hù)市場(chǎng)交易主體權(quán)利，對(duì)以出讓、出租等方式取得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的，明確抵押權(quán)設(shè)立條件，強(qiáng)調(diào)抵押權(quán)不得與債權(quán)分離而單獨(dú)轉(zhuǎn)讓或者作為其他債權(quán)的擔(dān)保；針對(duì)國(guó)家依法征收該宗土地或者發(fā)生其他可能導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)消滅的情形，明確抵押人應(yīng)當(dāng)以所得補(bǔ)償費(fèi)用優(yōu)先償還抵押權(quán)人債務(wù)，或者另行提供其他足值有效擔(dān)保；針對(duì)貸款到期后抵押人未清償債務(wù)或出現(xiàn)約定的實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的情形，明確抵押權(quán)人對(duì)該宗土地使用權(quán)有優(yōu)先處置和受償權(quán)，抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)后，不得改變土地所有權(quán)性質(zhì)。
第四章，收益管理。本章主要規(guī)定了吳川市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金的征收、管理、分配、使用等內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配。
一是設(shè)立監(jiān)管賬戶。為完善土地收益分配機(jī)制，明確分配程序，市財(cái)政局設(shè)立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地財(cái)政監(jiān)管賬戶，統(tǒng)籌管理入市交易涉及的競(jìng)買保證金、土地出讓金或租金、土地增值收益調(diào)節(jié)金等資金。
二是明確繳納義務(wù)。為充分考慮不同利益主體訴求，保障調(diào)節(jié)金征收公平性和合理性，《細(xì)則》明確調(diào)節(jié)金征收對(duì)象為入市主體，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)發(fā)生出讓、出租等交易行為時(shí)，按照規(guī)定繳納土地增值收益調(diào)節(jié)金。
三是規(guī)范征收標(biāo)準(zhǔn)。《細(xì)則》明確以出讓方式入市的，成交總價(jià)款為繳費(fèi)基數(shù)；以出租方式入市的，租金總額為繳費(fèi)基數(shù)。根據(jù)土地用途、集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)級(jí)別，分級(jí)分類確定計(jì)提比例，其中用于商服用途的，Ⅰ級(jí)至V級(jí)計(jì)提比例分別為30%、25%、20%、15%、10%；用于工業(yè)用途、公益性用途的，Ⅰ級(jí)至Ⅳ級(jí)計(jì)提比例分別為11%、9%、7%、5%。
四是規(guī)范分配使用。為支持吳川市“百千萬(wàn)工程”推進(jìn)，建設(shè)美麗圩鎮(zhèn)，《細(xì)則》規(guī)定土地增值收益調(diào)節(jié)金，納入一般公共預(yù)算統(tǒng)籌管理，優(yōu)先保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。同時(shí)，明確位于吳川市中心城區(qū)范圍的集體土地入市征繳的調(diào)節(jié)金，全額劃入市級(jí)國(guó)庫(kù)，由市財(cái)政統(tǒng)籌使用和分配；位于吳川市鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍的集體土地入市征繳的土地增值收益調(diào)節(jié)金，由市、鎮(zhèn)按5:5比例分成，由市財(cái)政局安排鎮(zhèn)政府使用，留用資金優(yōu)先用于入市土地周邊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、耕地保護(hù)、生態(tài)修復(fù)等。
第五章，開發(fā)利用監(jiān)管。本章主要規(guī)定了入市土地的開發(fā)要求、用途管制、閑置處置、提前收回、征收處置等內(nèi)容，以及明確了有關(guān)部門、屬地政府、入市主體的監(jiān)管責(zé)任。
一是明確收回情況。為強(qiáng)化合同管理，提升市場(chǎng)主體參與意愿，《細(xì)則》規(guī)定土地使用權(quán)人依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，不得提前收回，法律法規(guī)另有規(guī)定、合同另有約定的除外，并以清單形式明確報(bào)經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)后，可以收回農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的六種情形。
二是強(qiáng)化監(jiān)督管理。為完善服務(wù)監(jiān)管體系，強(qiáng)化履約監(jiān)管，《細(xì)則》明確部門監(jiān)管、屬地政府、入市主體等按照入市合同和監(jiān)管協(xié)議約定做好入市相關(guān)監(jiān)管工作。
第六章，法律責(zé)任。本章主要根據(jù)《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》相關(guān)規(guī)定，明確了國(guó)家工作人員、集體經(jīng)濟(jì)組織管理者的違法責(zé)任。
第七章，附則。本章主要規(guī)定了入股、聯(lián)營(yíng)，解釋單位，適用期限等內(nèi)容。入股、聯(lián)營(yíng)條款明確村集體經(jīng)濟(jì)組織使用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地興辦企業(yè)，或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)的，依照《土地管理法》第六十條規(guī)定執(zhí)行，選定其他單位、個(gè)人的程序和有關(guān)規(guī)定可以視同出讓，可參照本細(xì)則實(shí)行公開交易。適用期限明確《細(xì)則》有效期2年。在政策試行期間如遇法律、法規(guī)和上級(jí)政策調(diào)整的從其規(guī)定。
政策原文：吳川市人民政府關(guān)于印發(fā)吳川市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市實(shí)施細(xì)則（試行）的通知
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